“SOBRE NUEVAS Y EFICACES TÉCNICAS DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS TRABAJADORES Y LOS LÍMITES QUE ADMITE EL MERCADO: EL TC RECHAZA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA QUE INHABILITA PARA CONTRATAR CON EL ESTADO A LAS EMPRESAS CONDENADAS EN CAUSAS DE TUTELA DE DERECHOS FUNDAMENTALES Y PRÁCTICAS ANTISINDICALES”.
*Por Daniela Marzi
Llamativo resulta que de un origen ingenioso, pero artificial, se haya gatillado la toma de dos posturas radicales y contrapuestas por parte del TC. A partir de la interposición de una acción de mera certeza en un juzgado civil, se pretendió obtener la declaración de inconstitucionalidad del artículo 4 de la ley 19886, Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. La norma establece una sanción automática anexada a la dictación de una sentencia condenatoria por lesión de derechos fundamentales del trabajador: la inhabilitación para contratar con el Estado, por el lapso de dos años desde que quede el fallo quede ejecutoriado.
El juicio laboral por derechos fundamentales seguido ante el Segundo Juzgado de Trabajo de Santiago, había finalizado por medio de la sentencia de 19 de febrero de 2010 RIT 76-2009, la que condenaba al Banco de Chile por afectación de la honra e integridad psíquica de un trabajador, con ocasión del despido. Para entablar un requerimiento de inconstitucionalidad se necesita que exista una gestión pendiente ante un tribunal y el juicio laboral, como ya se dijo, había terminado. Por ello, los abogados del Banco accionaron ante un Tribunal Civil solicitando nada menos que una declaración que sostuviera que la dictación de la sentencia laboral, confirmada por la Corte de Apelaciones “no autoriza ni ha autorizado a la demandada para excluir al Banco de Chile del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración, ni de ningún otro a su cargo, ni le ha hecho incurrir en un estado de inhabilidad para contratar con los organismos del Estado ni para participar en las licitaciones a las que para proveerse de bienes y servicios, éstos puedan llamar en los términos exigidos por la ley 19.886 o por otras, generales o especiales”. En otras palabras, pretendía que un juzgado civil dejara sin efecto un mandato de la ley que opera automáticamente ante un hecho objetivo: la dictación de una sentencia condenatoria en derechos fundamentales por parte de un Tribunal Laboral. Luego de este extraño punto de partida, cosas interesantes comenzaron a pasar.
El Tribunal Constitucional acogió a tramitación el requerimiento y el 4 de julio de 2013, finalmente emitió su fallo, rechazando la inconstitucionalidad planteada por el Banco de Chile.
La sentencia se compone de un voto mayoritario, de la Ministra señora Marisol Peña Torres (quien redactó el fallo) y señores Hernán Vodanovic Schnake, Carlos Carmona Santander, José Antonio Viera-Gallo Quesney, Gonzalo García Pino y Domingo Hernández Emparanza; y de un voto minoritario, de los Ministros señores Raúl Bertelsen Repetto (Presidente), Marcelo Venegas Palacios e Iván Aróstica Maldonado.
El requerimiento del Banco se fundaba en que estaríamos ante una sanción aplicada con vulneración de una serie de principios penales que rigen cuando se aplica el Derecho sancionador: debido proceso e investigación, legalidad, irretroactividad, non bis in idem y presunción de inocencia.
La sentencia del Tribunal Constitucional va desmontando y rechazando cada uno de estos cuestionamientos. El siguiente análisis sólo abarcará dos aspectos: si se trata de una sanción o no y, de serlo, si ha sido bien aplicada.
El Consejo de Defensa del Estado sostuvo que no se trataba de una sanción sino de una inhabilidad. El TC no tomó esta línea argumentativa, pues consideró que se trataba de una sanción, pero perteneciente a una nueva “tendencia progresiva” a proteger los derechos del trabajador, que “se ha traducido en la aprobación de un conjunto de normativas que tienden a asegurar su plena eficacia”[1].
El modo en que esta sanción se articula con las sanciones previstas por la ley laboral: indemnizaciones, multas, reparaciones no monetarias, es igual a como lo hacen muchas otras dentro del ordenamiento jurídico, conocidas como sanciones accesorias, algunas de las cuales, operan de pleno Derecho sin que nadie haya discutido su constitucionalidad, piénsese en la revocación del derecho a sufragio, de la nacionalidad, inhabilidad para cargos públicos, el retiro de la licencia de conducir, que operan automáticamente si se dicta una sentencia condenatoria. El punto es que se puede y se hace, aplicar por ley más de una sanción respecto de un mismo hecho.
Con esto bastaría para considerar constitucional la norma cuestionada. Sin embargo, el Tribunal Constitucional asume una segunda línea de justificación, que es distinguir dos bienes jurídicos, cada uno protegido por su propia norma sancionatoria: la laboral y la administrativa. Los derechos fundamentales (todos, tanto los netamente laborales como los vinculados a la libertad sindical y los llamados inespecíficos que corresponden al trabajador en su calidad de persona y no por su condición de trabajador), son protegidos por las sanciones del artículo 489 y siguientes del Código del Trabajo; y, la competencia leal en el mercado y la idoneidad de los candidatos a participar en la contratación con el Estado, por el artículo 4 de la ley 19.886.
Distintos bienes pero profundamente unidos, y esa construcción es quizá la más innovadora de la sentencia. Porque el TC estima que la norma administrativa buscar dar eficacia a la protección de los derechos fundamentales, reforzando su sanción, porque eso además interesa al buen funcionamiento del mercado, es decir: un competidor que actúa en él infringiendo derechos de los trabajadores, compite deslealmente y eso amerita sanción. Y viceversa: no sólo protege al mercado y a la competencia leal, sino que lo hace porque la tutela de los derechos fundamentales es central, y fue tenido en cuenta para introducir la redacción del artículo 4 objeto del requerimiento de inconstitucionalidad, por medio de la ley 20.238 de 19 de enero de 2008, que “Asegura la protección de los trabajadores y la libre competencia en la provisión de bienes y servicios a la administración del estado”. En estos términos cita el TC el debate parlamentario pertinente: “puede observarse que en la moción que dio origen a la Ley N° 20.238 –modificatoria del artículo 4° de la Ley N° 19.886, en la parte que interesa-, de los diputados Adriana Muñoz D’Albora, Pedro Muñoz Aburto, Edgardo Riveros Marín y Rodolfo Seguel Molina (Boletín N° 3620-13), se señala que “ocasiona gran desazón en los trabajadores que muchas veces ven cómo empresas que abusan reiteradamente, infringen la ley, no reciben sanción alguna y, peor aún, mantienen una fluida relación con el Fisco” (N° 8° de la moción)(…) Que, por ende, no podría discutirse la intención del legislador de sancionar el incumplimiento, por parte de los empleadores, de la legislación laboral (y tributaria) con el “objeto de exigir a quienes contraten con el Fisco, el pleno cumplimiento de la legislación impositiva, social y laboral vigente, al tiempo de proteger más eficazmente a los trabajadores” (N° 11 de la moción)”[2].
Explican, además, que esta sanción no tiene un eminente contenido represivo, retribuyendo el mal causado al infractor, típico del Derecho penal, sino que busca, como todas las sanciones relacionadas a los derechos fundamentales, principalmente “evitar su repetición en el futuro”[3]. Por eso consiste en excluir al infractor por un tiempo determinado- dos años, de participar de un mercado importante como es el de hacer negocios con el Estado. Señala que esto hace parte del llamado “orden público económico”. En este punto puede efectivamente haber un error por parte del TC (como veremos, irrelevante), pero que desencadena la exposición, en el voto de minoría, del valor que tienen los derechos fundamentales de los trabajadores para los magistrados disidentes y lo que ellos entienden que debe ser el mercado.
Primero, declaran que la idoneidad para contratar de una empresa no tiene ninguna relación con la inhabilidad objetada, es decir, con ser condenado por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores[4]. Curiosamente, y por esto es significativo, sí tendría relación cuando los derechos incumplidos sean deudas laborales o de la seguridad social, pero señala el Tribunal, este es un problema que se resuelve en el inciso segundo del artículo 4, en que se permite que los pagos que haga el Estado vayan primero a la satisfacción de estas deudas laborales y previsionales que tenga su contratante con sus trabajadores; y, en caso de reiteración del incumplimiento se da el derecho a dejar sin efecto el contrato. Es decir, el trabajador para los magistrados de minoría tiene algún peso en la medida que sea unidimensional: un mero acreedor de obligaciones dinerarias.
Sin embargo, lo más potente de su perspectiva no se encuentra aquí, sino al refutar que el orden público económico sea una categoría que pueda limitar al mercado. Para ello, cita las actas de la comisión de estudios encargada de redactar la Constitución, que lo define como “el conjunto de ‘normas fundamentales destinadas a regular la acción del Estado en la economía y a preservar la iniciativa creadora del hombre necesaria para el desarrollo del país, de modo que ellas conduzcan a la consecución del bien común”, en el alcance original que en su momento le asignó la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución (Informe de 16.8.1978)”. De lo cual concluye que es imposible, sin invertir sus términos, sin “desvirtuar su genuino significado” obtener cualquier “proposición que propugne la utilización del orden público económico como una fuente constrictora de libertades “[5].
Esto puede ser, sobre todo, la pura verdad histórica. Pero qué relevancia pueda tener para la resolución de la inconstitucionalidad lo que hubiese en la mente del redactor de la Constitución de la dictadura, es algo tremendamente discutible. Pero, en todo caso, no definitorio para la causa, pues en nada incide el que la categoría del orden público económico no justifique limitaciones a la liberta d de empresa, si para ello basta con la competencia del Estado para proponerse fines y diseñar políticas legislativas que protejan los derechos de los trabajadores, especialmente si son los de mayor jerarquía, los cuales está obligado internacionalmente a garantizar, y considerar que el respeto de esos derechos determina la calidad de una empresa para poder negociar con el Estado.
El voto de minoría, haciéndose eco de los argumentos del requirente, señala que la inhabilidad para contratar es una sanción “intimidatoria”[6], que podría llevar a que las empresas no ejerzan su derecho de defensa con tal de no verse expuestas a una condena. Eso simplemente nos habla de la confianza que los magistrados disidentes tendrán en la justicia laboral, y también nos indica el camino a las sanciones son eficaces para disuadir a las empresas de cometer actos antijurídicos. Esto se ve reforzado cuando los magistrados disidentes elaboran un cotejo con diversas sanciones a empresas previstas en el ordenamiento, concluyendo que la prohibición de contratar es la más dañosa y desproporcionada. Nosotros la llamaremos eficaz y adecuada. Y si es por comparar, indudablemente lo son, al contrastarse incluso con aquéllas aplicadas por la justicia penal: basta pensar en las del caso de las farmacias condenadas por coludirse y afectar bienes públicos como la salud, consistentes en que sus ejecutivos asistan a capacitaciones sobre “ética empresarial”[7].
El voto de minoría del TC fue claro: no ve un interés público real comprometido[8] en la garantía de los derechos fundamentales de los trabajadores. Esa fue su primera premisa. Que el mercado no se puede ni se debe limitar -menos por estas razones-, y apoyarse en la comisión de estudios nombrada en dictadura lo que finalmente consigue es una construcción completa sobre lo que estos ministros del Tribunal Constitucional piensan que debe ser el funcionamiento del mercado y de las relaciones laborales.
Más allá de esto, lo relevante y lo que queda, es que ganó la visión completamente contraria.
[1] Considerando cuadragésimo quinto.
[2] Considerando décimo noveno y vigésimo.
[3] Considerando cuadragésimo sétimo lera c). Esa misma finalidad tienen las medidas reparatorias no monetarias aplicables por lesiones a derechos fundamentales en sede laboral (artículo 495.3 del Código del Trabajo), y que han consistido en capacitaciones en derechos fundamentales, publicación de las sentencias, disculpas públicas, declaraciones de compromiso por parte de las jefaturas de que no vulnerarán los derechos de sus trabajadores, etc.
[4] Voto de minoría, punto N°2.
[5] Voto de minoría, punto N°11.
[6] Voto de minoría, punto N° 9.
[7] Así se resolvió en la suspensión condicional del procedimiento, ver http://www.elmostrador.cl/pais/2013/07/08/sin-carcel-y-con-clases-de-etica-empresarial-termina-juicio-contra-ejecutivos-de-farmacias-coludidas/
[8] Voto de minoría, punto N° 1.
