Nueva doctrina exige que decisión se contenga en actos administrativos fundados y es aplicable a todas las situaciones de contratas sucesivas en servicios públicos. Dictamen se suma a fallos de los tribunales de justicia que cuestionan términos anticipados de contratas sin fundamentación adecuada. *Por Daniela Marzi.
Se ha producido un cambio de criterio en la interpretación de la Contraloría General de la República respecto a las normas sobre designación de empleados a contrata: el nuevo Contralor ha determinado que es necesario emitir un acto administrativo formal debidamente fundado que contenga la decisión de no renovar la contrata a un empleado público que ha prestado servicios en virtud de designaciones sucesivas e ininterrumpidas.
La decisión de la Contraloría se pronuncia sobre la situación de dos funcionarios de las Municipalidades de Santiago y Vitacura a quienes no se les renovaron sus contratas pese a haber trabajado en dicha condición durante 15 y 4 años, respectivamente. A juicio del Contralor, los municipios generaron en los empleados “la confianza legítima de que serían recontratados para el año 2016”, lo que “se traduce en que no resulta procedente que la administración pueda cambiar su práctica, ya sea con efectos retroactivos o de forma sorpresiva, cuando una actuación continuada haya generado en la persona la convicción de que se le tratará en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, de igual manera que lo ha sido anteriormente” (Dictamen 22.766 de 24 de marzo de 2016).
Por lo anterior, ordenó la renovación de ambas contratas, la reincorporación a las funciones y el pago de remuneraciones por el tiempo separación. Sin embargo, como se trata de un cambio de jurisprudencia, en el dictamen se advierte que “el nuevo criterio solo genera efectos para el futuro, sin afectar las situaciones acaecidas durante la vigencia de la doctrina que ha sido sustituida por el nuevo pronunciamiento”.
De este modo, se modifica la jurisprudencia anterior del órgano fiscalizador y se supera la tesis que defiende que los servicios públicos tienen una prerrogativa para poner término a una contrata sin necesidad de un decreto o resolución (simplemente dejando vencer su plazo) y sin mayor fundamentación que la habitual fórmula de “no requerirse más de sus servicios”. Aunque alude a municipios, el dictamen es igualmente aplicable a todas las situaciones de contratas sucesivas de “empleados públicos”.
Un paso hacia la racionalidad de las decisiones de la Administración
Si bien el dictamen representa un avance, no debe olvidarse que esa cadena de renovaciones sigue representando un quebrantamiento de la legalidad del municipio al no respetar la normativa que lo habilita a vincular funcionarios por medio de contratas –que exige sean transitorias (artículo 2 inciso 2º Ley 18883)-, y esa vulneración de la legalidad no se corrige con la simple emisión de un acto administrativo que exprese razones que, luego de mucho tiempo, sean esgrimidas por la Administración para extinguir una contrata.
En todo caso, el hecho que sea necesario emitir un acto jurídico fundado genera una oportunidad de realizar un proceso más de fondo: permite a quien toma la decisión controlar ante sí mismo la racionalidad de la medida y a su destinatario la posibilidad de controlarla y eventualmente impugnarla. Por lo mismo, esto debiera ser la práctica generalizada de la Administración -en cumplimiento, por lo demás, del artículo 11 de la Ley 19.880-, al margen de la duración que haya tenido la contrata (paso que ya han dado los tribunales de justicia con los casos de término anticipados de contratas). Es probable que para los órganos del estado sea más fácil de argumentar respecto de aquellas contratas que duran hasta un año y no son renovadas (estaría a su favor el argumento de la “transitoriedad” que debe tener este tipo de vínculo del estado con sus trabajadores) que respecto de aquellas que se sucedieron durante años, pues sería más complejo justificar algo que vulnera la legalidad, ya que en la realidad la contrata se habría mostrado como una necesidad permanente del servicio. Pero en uno y otro caso las razones debieran darse a conocer.
Esto último fue, en gran medida, el aporte de la aplicación de la Tutela de Derecho Fundamentales al empleo público. Muchas veces el Estado se vio derrotado cuando insistió antes lo Tribunales del Trabajo que la ley lo habilitaba a no fundamentar la racionalidad y proporcionalidad de sus decisiones. Hoy la interpretación Administrativa de un paso acercándose a abandonar esta concepción de sí misma que era pura arbitrariedad, y someterse a un límite y control consustancial afín con un Estado democrático.
